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摘要：财政部发布《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》，增加15年、20年期限地方政府普通专项债券；增加2年、15年、20年期限地方政府一般债券；鼓励各类机构和个人，全面参与地方政府债券投资。

近日，财政部发文称，增加15年、20年期限地方政府普通专项债券；增加2年、15年、20年期限地方政府一般债券；鼓励商业银行、证券公司、保险公司等各类机构和个人，全面参与地方政府债券投资。

财政部称，地方政府债券每季度发行量原则上控制在本地区全年公开发行债券规模的30%以内，提升地方政府债券发行定价市场化水平。

财政部还表示，地方财政部门不得在地方政府债券发行中通过“指导投标”、“商定利率”等方式干预地方政府债券发行定价。对于采用非市场化方式干预地方政府债券发行定价的地方财政部门，一经查实，财政部将予以通报。

另外，财政部还表示，发行地方政府债券用于偿还2018年到期地方政府债券的规模上限，按照申请发债数与到期还本数孰低的原则确定。

简单地说，地方债可以“借新债、还旧债”，这是财政部首度正面明确。换言之，地方政府只需要还上利息，本金可以借新还旧滚动。

这是开了一道大大的门。

根据wind数据，2018年地方债到期规模为8389亿，2019年为1.31万亿，2020-2022年到期均在2万亿以上。

既然2018年开了口子，相信以后年份也会有类似操作。这将为地方政府省下数万亿的自有资金。

以前地方融资平台通过贷款、信托等借新还旧，现在直接通过发行地方政府债券借新还旧。成本瞬间下降至少5个点，而且还合规。

一些嗅觉敏锐的省份甚至已经开始发行地方债置换存量政府债券了。如下图所示：

济邦咨询董事长张燎点评：可能若干年后仍会频频提及今天发布的财库61号文，因为其与2014年的国办发43号文和财金76号文，共同构建了地方政府债务管理的新秩序。43号文搭建了“开前门、堵后门”的地方债务管理新制度框架，其中两扇合规前门即地方债和ppp；76号文吹响了p3突进的号角，掀起了延续3年多的热潮，而彼时地方债仅限于置换认定存量债务，增量债门缝很小。

当2017年四季度p3规范清理开始，恰逢全面防控金融风险、地方债务风险的风声越刮越猛。地方债置换展期、基建新增资金需求、p3退出转型、各种违规表外融资退出都需要规范的地方融资来接续，大家很焦虑。于是，应了那句话：when the lord closes one door,somewhere else he opens a window. 上帝关上一扇门，同时又打开另外一扇窗。

61号文彻底打开了地方政府债券发行的新空间，将过去几年主要限于置换存量政府债务的工具，作为政府透明规范融资的新工具来打造。虽然只是一个关于做好年度地方政府债务发行的意见，但在当前的敏感时点，其意义不凡。中央政府其实并不太担心地方债务，它主要担心不清楚地方负了多少债！

我对文件要点的理解：一是通过对发行计划的管理要求，鼓励地方政府提前公布发债计划，破除过去地方政府集中在某段时间发债的不均衡现象，給市场投资人持续投资机会。二是强调提高地方债的发行利率市场化定价水平，尤其避免过去地方财政部门利用存款优势，“诱使”金融机构以低于市场水平价格申购，破坏利率市场形成机制的现象。三是完善地方债的期限结构，通过增加短期（2年）和长期（15、20年）期限的债券品种，补齐长中短期限品种，完备地方债利率收益曲线。四是抓行业自律，抓政府信用评级和(一般债、专项债)信披。结合其他领域的经验教训，从一开始注意发挥行业协会的作用，提出让国债协会转业做地方债的行业自律，大胆猜测它未来会否改名政府债协会。五是鼓励拓展地方债的投资人范围，从银证保等金融机构扩大到个人，你没看错，个人可投资地方债。还鼓励在自贸区试发境外区内地方版熊猫债；鼓励诸多增加地方债流动性的开放质押回购柜台做市等二级市场培育。六七八都是有关国库，发行、登记结算等部门机构的协调配合措施，打造地方债发、用、转、登、偿的完整生态链。

2018年地方债发行新突破——15、20年长期限债券品种将面世

导读：ppp项目还在不断清理退库，地方债监管高压持续的背景下，2018年地方政府债券方面有一定放松。

在地方债防风险背景下，地方政府债券作为地方政府举债的唯一合法途径，将发挥更大的作用。

5月8日，财政部发布《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》（下文简称“《意见》”），对于公开发行的一般专项债券、公开发行的普通专项债券，增加15年、20年期限。

当然，对这些长期限的债券品种，有规模上的限制。即便如此，在地方债监管政策持续高压推进下，长期限地方债券品种的推出，也足以让市场感到一丝宽慰。

2017年已经跃升为第一大债券品种的地方债，其未来发行管理也将更趋市场化、规范化。《意见》指出要提升地方政府债券发行定价的市场化水平、完善信用评级和信息披露机制、促进投资主体多元化。

4月初，财政部相关负责人曾表示，2018年将试编中国地方债收益率曲线，为地方债发行、交易定价提供参考基准。

新增长期限品种

《意见》指出，公开发行的一般债券，增加2年、15年、20年期限。公开发行的普通专项债券，增加15年、20年期限。

我国地方政府债券期限原来有1年、3年、5年、7年、10年，这次新增了15年、20年长期限。长期限品种地方债的推出，不少分析人士认为是2018年地方债发行工作中最大的亮点。

“这能满足地方经济社会发展对长期资金的需要，也有利于目前调整债务结构、缓解还本付息压力，防止出现区域性、系统性财政金融风险。”中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成对21世纪经济报道记者表示。

上海财经大学教授郑春荣对21世纪经济报道记者表示，增加了长期债券的品种，有利于地方政府的基础设施建设项目的建设与投资回收期与债券的偿还周期相匹配，避免再融资风险。增加了长期债券品种，也彰显财政部、地方政府对发行长期债券的乐观、债券投资者对地方政府债券的长期持有信心。

“这与前段时间推出的资管新规的精神相一致，地方债的发行也要做到资金和项目期限相匹配，像地方一些ppp基建项目运营周期长达30年，需要有更长期限的资金与之匹配。”中诚信创新业务部总经理助理杨小静对21世纪经济报道记者表示。

从以前地方债发行情况来看，地方政府倾向于发行更多长期限的债券品种，像1年期的地方债发行规模比较少。

为此，《意见》对长期限品种债券的规模做出限制，“公开发行的7年期以上（含7年期）债券发行总规模不得超过全年公开发行一般债券总规模的60%；公开发行的10年期以上（不含10年期）一般债券发行总规模，不得超过全年公开发行2年期以下（含2年期）一般债券规模”。

对于发行期限更均匀的政策安排，多位分析人士指出，这主要为促进债券发行结构更合理，防止以后年度出现明显的偿债高峰期，甚至诱发债务危机。

“丰富债券品种，这是未来发展的方向。更长期限的地方债品种，对于缓解地方资金压力是利好，期限更长还本压力会推后。但是地方债发行也要注意期限搭配，从预算管理的角度，应避免出现集中的还本付息高峰期。”有地方财政人士对21世纪经济报道记者表示。

除了期限延长，在季度发行量上也有所放宽。此前，每季度地方债券发行规模原则上要控制在全年发行规模的30%以内。《意见》对一些特殊情况给予灵活处理空间，比如全年发债规模不足500亿元（含500亿元），或置换债券计划发行量占比大于40%（含40%），或项目建设时间窗口较少的地区，该比例可以放宽至40%以内。

杨小静表示，不同地区的资金需求量、项目建设进度、债务水平等都不同，在地方债发行进度上给予一定放开，能方便地方灵活处理。

提升定价市场化水平

2017年我国地方债发行规模为4.36万亿元，相较上年下降了约28%。这并没有影响地方债的“江湖地位”。2017年末，地方债余额占债券市场余额的20%，为债券市场中的第一大券种。

跃升为第一大债券品种后，其发行管理也需要更趋规范，像提高地方债发行的市场化水平为近年来持续推进的工作。

在地方政府自主发行地方债最初的几年，经常出现地方债发行利率与国债利率持平的现象。2017年随着债券市场整体利率的上行，地方债发行利率随之上升，与国债利差也在扩大，不同省份利差还有所分化。

如2017年地方债公开发行利率比同期限国债收益率平均高35个基点，同比扩大20个基点。其中，东部少数省份部分期次与国债利差不足10个基点，西部省份部分期次与国债利差超过70个基点。

在促进地方债定价市场化上，这次《意见》的规定更细致，也更为严格。《意见》指出，地方财政部门不得在地方政府债券发行中通过“指导投标”、“商定利率”等方式干预地方政府债券发行定价。对于采用非市场化方式干预地方政府债券发行定价的地方财政部门，一经查实，财政部将予以通报。

郑春荣表示，地方政府往往是一些地方商业银行的控股股东，也能通过财政性存款或国有企业的相关业务对债券承销团成员产生压力。因此，如果做些暗示，可能会干扰债券的正常发行。不干预债券发行，有利于公开、公正、公平地发行债券，使债券发行利率成为准确的价格信号，形成合理的市场价格。

温来成指出，这条规定是为了防止地方政府人为操纵债券发行市场，出现地方债券利息低于国债利率的反常现象，使地方政府债券发行价格能够真实反映市场资金供求状况、地方政府信誉等情况。当前地方债定价市场化应抓好制度规范、信息透明、奖罚分明等方面的工作。

地方债市场化管理工作仍将继续推进。4月初，财政部国库司总会计师王建勋曾撰文表示，2018年要试编中国地方债收益率曲线，并逐步加以完善，为地方债发行、交易定价提供参考基准。

《意见》还指出，要丰富投资者类型，鼓励商业银行、证券公司、保险公司等各类机构和个人，全面参与地方政府债券投资。鼓励具备条件的地区积极在上海等自由贸易试验区发行地方政府债券，吸引外资金融机构更多地参与地方政府债券承销。

“延长了债券期限，使投资者群体更加丰富，鼓励提前公布全年发债计划，这些都有利于债券市场发展，降低融资成本。”郑春荣表示。