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财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号，以下简称“87号文”）进一步规范了政府购买服务行为。该文件发布后，有人认为“87号文”意在限制政府购买服务，也是在限制ppp模式的开展，这种观点实质上是认为ppp就是政府购买服务，混淆了政府购买服务与ppp模式的区别。   

为此，笔者根据相关法律法规及政策的规定，并结合相关实践经验，对政府购买服务与ppp模式关系进行辨析。

适用范围不同

政府购买服务

“87号文”规定：“严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。政府建设工程项目确需使用财政资金，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。”

ppp模式 

《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）规定：“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。”

《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）规定：“在中央财政给予支持的公共服务领域，可根据行业特点和成熟度，探索开展两个‘强制’试点。在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，ppp模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要‘强制’应用ppp模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。在其他中央财政给予支持的公共服务领域，对于有现金流、具备运营条件的项目，要‘强制’实施ppp模式识别论证，鼓励尝试运用ppp模式，注重项目运营，提高公共服务质量。”

《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号）载明各地发展改革部门要会同有关行业主管部门等，切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域ppp推进工作。

对比

通过对上述规定的对比可知，相比于政府购买服务，ppp模式不受政府购买服务指导性目录的限制，可以应用的范围更广，被“87号文”明令禁止不可以纳入政府购买服务的范围，可以采取ppp模式实施。 

实施主体不同

政府购买服务

《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）规定：

“政府向社会力量购买服务的主体是各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位。纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，也可根据实际需要，通过购买服务方式提供公共服务。”

《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）规定：“政府购买服务的主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。”

ppp模式

《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金〔2014〕113号）规定：“县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。”

对比

相比于政府购买服务，ppp模式下的实施机构是政府或政府指定的有关职能部门或事业单位，群团组织不是ppp模式中适合的实施主体。 

实施程序不同

政府购买服务

《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）规定：“购买主体应当在购买预算下达后，根据政府采购管理要求制定政府采购实施计划，报同级政府采购监管部门备案后开展采购活动。”

ppp模式

《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金〔2014〕113号）载明：“ppp模式下，必须经过物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案审批、资格预审等程序才能进入采购阶段。”

对比

相比于政府购买服务，ppp模式在采购社会资本方前要进行项目识别和项目准备，要进行物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案审批等程序，ppp模式的程序更为复杂。

是否必须先有预算不同

政府购买服务

《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预 〔2017〕87号）规定：“严格规范政府购买服务预算管理。政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。”

ppp模式

《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号）规定：“行业主管部门应当根据预算管理要求，将ppp项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。”

第十九条规定：“本级人民政府同意纳入中期财政规划的ppp项目，由行业主管部门按照预算编制程序和要求，将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理，报请财政部门审核后纳入预算草案，经本级政府同意后报本级人民代表大会审议。”

对比

通过对上述规定的对比可知，进行政府购买服务前必须先有预算，而ppp模式的开展不要求先有预算，ppp模式中要求将ppp项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任按照相应的规定纳入预算管理。 

 回报来源不同

政府购买服务

《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）第二条第一款规定：“本办法所称政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。”

ppp模式

《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）规定：“项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等尊龙官方平台的支付方式。”

对比

通过对上述规定的对比可知，相比于政府购买服务，ppp模式中有可能是政府付费，也有可能是最终消费用户直接付费，并不同于政府购买服务中全部是由政府付费。

政府购买服务与ppp模式在适用范围、实施主体、实施程序、是否必须先有预算、回报来源上均不相同，二者是不同的概念，不能混淆。“87号文”调整和规范的对象是政府购买服务，而非ppp模式，由于“87号文”杜绝了不规范的政府购买服务行为，将给ppp发展带来更好的前景，也更有利于ppp模式的规范操作和良性发展。