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依托于稀缺的自然或人文景观的旅游景区是旅游业发展的物质基础。在我国，该类景观(人造景观区不在此文讨论范围内)的所有权属于国家，政府既是所有者，又是管理者。

因此，依托于国有旅游资源的旅游景区，大多由政府主导进行开发，我国政府对于社会资本投资旅游业一直持鼓励的态度。

2009年发布的《国务院关于加快发展旅游业的意见》即提出“鼓励社会资本公平参与旅游业发展，鼓励各种所有制企业依法投资旅游产业。”2012年6月，国家旅游局发布《关于鼓励和引导民间资本投资旅游业的实施意见》，明确鼓励民间资本经营和管理旅游景区、投资旅游基础设施。2014年，国务院发布的《关于促进旅游业改革发展的若干意见》再次提出“推动旅游市场向社会资本全面开放”。

但是，上述政策并没有具体阐述社会资本投资旅游景区项目的方式。社会资本投资大型旅游景区的整体开发与运营，一方面须与政府合作，另一方面必须面对旅游资源开发与旅游资源保护之间的张力，因此需要一个能够协调政企合作关系、平衡企业营利与政府公益的合作模式。

自2014年开始，中央政府开始在各个领域大力推广政府与社会资本合作模式(简称ppp模式)。ppp模式也给民营企业参与旅游景区的开发提供了一种新的思路。

旅游景区开发项目与ppp模式的契合性

ppp模式属于舶来品。但自国务院首倡ppp模式以来，财政部、国家发改委发布了一系列文件，在推广ppp模式的同时，阐述了ppp模式的政策目的和操作方式，形成了中国语境下ppp模式的独特内涵。

从适用范围的角度，我国的ppp模式有三个基本特点：

首先，政府推广ppp模式的根本目的是增加公共产品和公共服务的供给，因此，ppp模式适用于“政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目”。

第二，ppp模式适用于投资总额巨大且需要专业化运营管理的项目。对于这种项目，政府无力以财政资金投资建设，也缺乏管理运营的专业知识和经验，引入社会资本具有必要性。

第三，目前政府力推的ppp项目，都是经营性的项目，即存在“使用者付费”基础的项目。ppp模式兴起的初衷是为了解决地方政府债务问题。通过使用者付费，而非以地方政府存量财政资金，来偿还企业的投资成本和投资回报，有效减少政府的债务负担。

从上述三个方面考量，旅游景区开发项目是适合采用ppp模式的：

首先，旅游景区本身具有公共产品的性质。根据《旅游法》规定，“利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨”。旅游景区的运营并不是完全市场化的，而是具有一定的公益性。

其次，大型旅游景区的开发与运营，需要巨大的投资和专业的运营管理经验。根据《旅游法》，旅游景区对外开放的前提条件之一是具备必要的旅游配套服务和辅助设施。通常来说，景区需要较为完善的道路、游步道、停车场、道路标识标牌以及给排水、供电、环保、公共卫生、通讯等设施;需要游客综合服务中心、旅游饭店、餐厅、商店等旅游服务和辅助设施。

为大型旅游景区内配备该等设施通常需要巨额的投资，而且该等旅游设施的修建和后续运营需要专业的景区开发、运营管理经验。政府通过引入具有资金实力和专业经验的社会资本开发、运营旅游景区，不仅能够解决旅游景区开发、建设的资金问题，还能够提高旅游景区的吸引力和旅游服务的水平。

第三，旅游景区项目具有经营性。旅游景区的经营活动主要包括门票的经营和景区内交通、餐饮、商品销售等服务项目的经营。相应的，旅游景区的主要经营收入包括两部分，即门票收入和景区内服务项目的经营收入，最终都由游客承担。因此，景区开发项目存在使用者付费的基础，引入社会资本合作不会显著增加政府的财政负担。

因此，综上所述，从旅游景区开发项目的性质而言，旅游景区开发项目是符合财政部、国家发改委对于ppp模式所适用项目的政策精神和基本要求的，适合采用ppp模式。

旅游景区开发ppp项目相关法律问题

财政部和国家发改委已分别颁布了ppp模式的操作指南及配套文件，对于ppp项目的操作流程做了较为详细的规定，可以称之为 ppp模式的“通用程序”。

以财政部颁布的政策规定为例，任何采用ppp模式实施的项目都必须履行政府财政承受能力评估、物有所值评价、实施方案编制等一系列程序，并且从包括招标在内的5种备选采购方式选择一种进行项目采购。

因此，无论是水利工程、交通枢纽还是污水处理厂，所有ppp项目都应当根据财政部或者国家发改委的相关政策，履行标准化的通用程序。对于不同投资项目而言，除了履行标准化的ppp模式通用程序之外，还应遵守与投资内容相关的较为特殊的法律法规定。

实践中，旅游景区的类型复杂多样，包括风景名胜区、文物保护单位、世界文化遗产、自然保护区、国家森林公园等，而且一个旅游景区可能同时涉及上述多种情况。上述不同类型的旅游景区均有特定的适用法律、法规，如《风景名胜区条例》《文物保护法》《世界文化遗产保护管理办法》《自然保护区条例》《国家级森林公园管理办法》等。

旅游景区开发项目不仅要符合《旅游法》和关于旅游业的地方性法规，还要根据旅游景区的不同类型，符合特定的适用法律、法规的要求，由此导致的旅游景区开发项目面临的法律问题也非常复杂。

由于篇幅限制，本文无法对各种旅游景区开发项目面临的法律问题的进行系统、全面的分析，而是根据我们在之前的旅游景区开发ppp项目中的相关经验，在下文中选择了几个主要法律问题进行初步探讨。

旅游景区经营权的出让依据

社会资本能够参与投资、运营旅游景区的前提，是国有旅游资源的所有权与经营权相分离，且社会资本可以依法取得旅游景区的经营权。但是，《旅游法》并没有对国有旅游资源或旅游景区的经营主体问题做出明确规定，相对而言，一些地方政府制定的地方性法规中，对于旅游景区的经营持有更加开放的态度。

根据我们对全国31个省、直辖市和自治区人大制定的旅游条例的调研，共有16个省级地方旅游条例中规定了旅游景区所有权与经营权分离的原则，为企业取得旅游景区经营权的奠定了基础。

其中比较特殊的是《西藏自治区旅游条例》对景区经营权的出让进行了限制，规定国有旅游资源的经营权不得整体性出让、转让，旅游景区(点)内的交通、餐饮、住宿、商品销售、娱乐、摄影摄像、户外广告和游客服务等项目的经营权可以依法出让、转让，但西藏之外的其他省份尚未有此类限制性规定。

综观各省规定，企业取得旅游景区经营权的具体方式包括出让、转让、租赁、承包等合法方式，有的省份明确规定应通过招标、拍卖等方式选择受让方或承租方。此外，一些省份对于景区经营权出让收入的用途、旅游景区经营权受让方的条件、获得景区经营权的企业的开发经营方式等进行了限制。

对于特定类型的旅游景区，该等旅游景区所适用的法律、法规的对于经营权的出让可能存在特殊规定。

以风景名胜区为例，根据国务院颁布的《风景名胜区条例》规定，进入风景名胜区的门票，由风景名胜区管理机构负责出售。也就是说，对于风景名胜区的门票，只能由风景名胜区管理机构经营。《风景名胜区条例》同时规定，风景名胜区内的交通、服务等项目，应当由风景名胜区管理机构采用招标等公平竞争的方式确定经营者。《贵州省风景名胜区条例》对于风景名胜区交通服务项目的特许经营进行了细化，将风景名胜区的特许经营分为整体项目和单个项目的特许经营，并分别规定了特许经营的期限。

当然，并不是所有省级地方旅游条例都明确支持旅游景区经营权的出让。而且，就某些特定类型的旅游景区，其适用的法规、政策将该等旅游景区的经营主体限定为相关管理机构。

例如，根据国家文物局发布的《国有文物保护单位经营性活动管理规定(试行)》，国有文物保护单位的经营性活动以文物保护单位管理机构为主体开展。如根据相关法律法规或政策规定，某个旅游景区仅能由其管理机构经营，那么，企业希望通过ppp模式参与该旅游景区的开发经营就可能存在一定法律障碍。

因此，采取ppp模式开发旅游景区，首先要根据地方制定的旅游条例以及特定类型的旅游景区的所适用的法律法规，确定旅游景区经营权出让的依据。对于法律法规允许将经营权出让给企业的旅游景区，应进一步确认可以出让的经营权的范围。此外，如相关法律法规规定应当以招投标方式选择景区经营方的，在选择ppp项目的采购方式时，应注意采用招标方式。