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符合全面实施ppp（政府和社会资本合作）模式条件的各类污水、垃圾处理项目，政府参与的途径限于ppp模式——7月18日，财政部、环保部等四部委联合印发《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施ppp模式的通知》（以下简称《通知》）。

根据目标内容，政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施ppp模式。

这种带有“强制性”要求的全面实施，也被认为是政府层面鲜有的，在某一行业推广ppp模式时采取如此硬性要求。

对此，北京大岳咨询有限公司总经理金永祥表示，政府推进ppp的大方向不会改变，已经成为公共产品和公共服务供给的新常态。这次是污水、垃圾处理项目，接下来其他行业推进ppp条件成熟了也会全面推进。

污水垃圾处理强推ppp模式

政府在推广ppp模式时，多数情况下采用的是“鼓励”的字眼，很少见到强制性要求，污水、垃圾处理等项目成为首个强制推行ppp模式的领域。

四部委要求，进一步规范污水、垃圾处理行业市场运行，提高政府参与效率，充分吸引社会资本参与，促进污水、垃圾处理行业健康发展，我们拟对政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施政府和社会资本合作（ppp）模式。

《通知》明确，在污水、垃圾处理领域推行ppp模式的目标，即政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施ppp模式。有序推进存量项目转型为ppp模式。尽快在该领域内形成以社会资本为主，统一、规范、高效的ppp市场，推动相关环境公共产品和服务供给结构明显优化。

这意味着，在此两个行业推行ppp模式将从此前的“鼓励”变成“强制”全面实施。

实际上，去年10月，财政部在发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》中就曾提出，进一步加大ppp模式推广应用力度。在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，ppp模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用ppp模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。

金永祥介绍，污水和垃圾处理是我国推进ppp工作较早的领域，已经取得了明显效果，由于采用ppp模式污水处理成本下降了50%以上，不仅解决了环境问题，而且推动了中国环保产业的发展。在污水和垃圾处理领域全面实施ppp完全有条件取得成功。

将成立项目公司隔离商业风险

“符合全面实施ppp模式条件的各类污水、垃圾处理项目，政府参与的途径限于ppp模式。”

所谓符合全面实施ppp模式条件，《通知》介绍，政府以货币、实物、权益等各类资产参与，或以公共部门身份通过其他形式介入项目风险分担或利益分配机制，且财政可承受能力论证及物有所值评价通过的各类污水、垃圾处理领域项目。

在减小项目风险方面，《通知》要求，政府与社会资本间应签署ppp协议，明确权益分配和风险分担机制，并通过成立具有独立法人资格的ppp项目公司实现项目商业风险隔离。

对此，金永祥称，这些要求都是社会资本在参与相关领域ppp项目是必须要考虑的，是做实施方案时必须要考虑的因素。

《通知》特别强调，政府可以在符合ppp相关政策规定的前提下对项目给予必要的支持，但不得为项目融资提供担保，不得对项目商业风险承担无限责任，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。

同时，四部委提出，大力支持污水、垃圾处理领域全面实施ppp模式工作，未有效落实全面实施ppp模式政策的项目，原则上不予安排相关预算支出。

对此，金永祥认为，意味着污水和垃圾处理等环境保护项目将为社会资本提供大量机会。环境项目不同于市政和交通项目，民营资本一直在这一领域占有优势，该政策出台将增大民资在ppp中的市场份额。

e20研究院执行院长薛涛表示，环保部、住建部、农业部三个与城市及农村环境整治相关的部委联合发文，力度空前。

薛涛认为，住建部关注的厂网一体环卫一体城乡一体、环保部关注的区域和流域治理、农业部关注的农业与环保结合，三部委同时关注的农村面源统筹治理，带来的可延展空间都大于之前的市政基础设施，尤其是单厂模式。

四部委要求污水、垃圾处理项目推行强制ppp模式

近日，财政部、住建部、农业部、环保部印发《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施ppp模式的通知》（以下简称通知）。

ppp即政府与社会资本合作，在十八届三中全会之后成为政府力推的改革与投资模式，经历三年多的发展，财政部的ppp项目库数据显示，截至2017年7月18日，入库项目13132个，项目金额达到16万亿。

通知要求，政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施ppp模式。有序推进存量项目转型为ppp模式。政府以货币、实物、权益等各类资产参与，或以公共部门身份通过其他形式介入项目风险分担或利益分配机制，且财政可承受能力论证及物有所值评价通过的各类污水、垃圾处理领域项目，全面实施ppp模式。

大岳咨询总经理金永祥认为新建污水、垃圾处理项目全面实施ppp模式，有序推进存量项目转型为ppp模式。未有效落实全面实施ppp模式政策的项目原则上不予安排预算支出。意味着污水和垃圾处理等环境保护项目将为社会资本提供大量机会。环境项目不同于市政和交通项目，民营资本一直在这一领域占有优势，该政策出台将增大民资在ppp中的市场份额。

“该通知意味着推进ppp的大方向不会改变，已经成为公共产品和公共服务供给的新常态。无论是地方政府，还是社会资本方或第三方，只有抓住这个机会才能发展。这次是污水垃圾，接下来其他行业推进ppp条件成熟了也会全面推进。”金永祥对经济观察网表示。

全面强制

通知要求在污水、垃圾处理领域全方位引入市场机制，推进ppp模式应用，对污水和垃圾收集、转运、处理、处置各环节进行系统整合，实现污水处理厂网一体和垃圾处理清洁邻利，有效实施绩效考核和按效付费，通过ppp模式提升相关公共服务质量和效率。以因地制宜为基础，加大引导支持力度，强化按效付费机制，政府和社会资本双方按照市场机制原则协商确定ppp模式实现方式。以规范操作为抓手，严格执行财政ppp工作制度规范体系，防止变相举借政府债务，防范财政金融风险，深入推进相关领域内ppp改革。

对此，e20研究院执行院长薛涛认为，此次污水、垃圾处理项目强制ppp，在市场化大方向没问题，收杠杆和约束地方债务也是明确的方向。本文中的污水垃圾都是运营类资产不在被约束之列。

金永祥认为污水和垃圾处理是转型城镇化的基本组成部分，加强这一领域的建设有利于完成十八大确定的战略任务。同时，污水和垃圾处理是我国推进ppp工作较早的领域，已经取得了明显效果，由于采用ppp模式污水处理成本下降了50%以上，不仅解决了环境问题，而且推动了中国环保产业的发展。在污水和垃圾处理领域全面实施ppp完全有条件取得成功。

强调规范

在此次要求强制推行ppp模式的同时要求规范，金永祥认为，在ppp操作方面，通知强点规范操作，就近年来ppp推进过程中出现的各种问题提出了明确要求。结合金融工作会议的精神，以融资为目的伪ppp将受到限制。这对地方政府运作ppp的能力提出了更高要求，能力强、经验多、专业化、团队稳定的咨询公司将更为容易获得地方政府信赖。

通知强调，对收集、转运、处理和处置各环节进行系统整合，实现污水处理厂网一体。这从行业管理角度提出了新的要求，相应地未来环保ppp项目将规模更大、系统性更强、责任也更清晰，传统的地方国有企业将进一步，从有关环节中退出。

薛涛认为，对于ppp中政府兜底的“担保”行为予以明确禁止，但是特许经营的保底量之单体bot（建设-运营-移交）模式并不属于这种情况，应该说本次全面推进的污水垃圾项目总体属于“运营”属性较强的优质资产，相对容易发挥ppp提高绩效的作用，也是环保民生必要性很强的领域，在实际项目中看到造成政府隐形负债的情况并不严重。

并且现在厂网一体化在污水领域实际项目模式摸索上还有很多难题，薛涛说，现在并不能实现厂网一体化实现区域实际减排的目的（但是要做到真正的一体化项目又缺乏很多配套政策和实践的支撑），这方面还需要认真摸索。农村环境、垃圾分类等新领域的ppp绩效管理难度高，成熟模式有待时间考验，在全面推进中需要一步一回头，避免高调起步一地鸡毛。

薛涛认为，文中提到“着力推动市场资源依据市场规则、市场价格和市场竞争实现效益最大化和效率最优化。”市场价格中该领域的主要支撑---环境公共服务价格改革滞后，配合当前中央政府各方面的环保要求的提高，自然导致政府支出负担的增加是需要高度关注的问题。

“这类环保项目均属于“政府参与”，原有地方所属专业平台公司公共服务费用支付通道进一步受阻，存量项目延续支付惯例尚可维持，新增项目如何安排看文件要全面切换。”薛涛说道。